토지보상법에서는 사도법에 의한 사도, 사실상의 사도, 그리고 그외의 도로로 도로를 3종류로 구분하는데, 도로의 종류에 따라 손실보상 평가금액이 크게 차이가 납니다.
특히 예정공도는 도시•군관리계획에 의해 도로로 결정된 후에 절차를 거치지 않고, 도시•군관리계획 결정 후 바로 사실상 개설된 도로로 도로 개설이 강제로 개설된 공도의 성격이 강조되어 토지보상시에 감액되지 않고, 일반적인 토지의 평가방법과 동일하게 평가하도록 합니다. 그래서 토지보상에서 현황도로가 예정공도인지 판단하는 것은 꼭 알아야할 부분입니다. 오늘은 예정공와 토지보상에 대해 알려드리겠습니다.
예정공도란?
일반적으로는 도시•군관리계획시설 도로로 결정이 된 후에 ‘도시관리계획결정→토지 수용→도로개설공사→도로사용’ 등의 일정한 과정을 거치는데, 예정공도는 이런 과정을 거치지 않고, 도시•군관리계획시설 도로로 결정된 후 바로 개설된 도로를 말합니다.
예를 들어 특정 토지에 도시•군관리계획시설 개설이 고시가 된 후에 고시된 내용에 따라 도로로 편입된 토지와 나머지 토지가 분할이 되고, 분할 후에는 나머지 토지에 건물을 신축합니다. 도로로 편입되는 토지는 자연스럽게 통행을 위한 도로로 사용되었다면 사도와 비슷해보이지만, 해당 도로는 도시관리계획에 의해 도로개설이 강제된 것이므로 사실상 사도와는 구분이 됩니다. (중앙토지수용위원회 2021 토지수용 업무편람) 그리고, 예정공도를 판단하는 가장 중요한 부분은 도시•군관리계획시설 도로로 결정된 이후에 도로로 개설되었는지 또는 도로로 사용되었는지 여부입니다.
- 예정공도란 도시•군관리계획시설 개설이 고시가 된 후에 수용, 보상 등의 과정을 거치지 않고 바로 개설된 도로
- 예정공도는 사도와 비슷해보이지만, 도시•군관리계획시설 에 의해 도로개설이 강제된 것으로 사실상 사도와는 구분되어 공도로 인정
- 예정공도를 판단하는 중요한 기준은 도시•군관리계획시설 도로로 결정된 이후에 도로로 개설되거나 사용되었는지 여부
예정공도와 토지보상
토지보상법에서는 도로를 1) 사도법에 의한 사도, 2) 사실상의 사도, 3) 그 외의 도로 3종류로 구분합니다. 그리고 토지보상법 시행규칙 제26조 제1항에 의해 1) 사도법에 의한 사도는 ‘인근토지에 대한 평가액의 5분의 1’, 2) 사실상의 사도는 ‘인근토지에 대한 평가액의 3분의 1’, 3) 그 외의 도로는 ‘일반 토지의 평가방법과 동일’하게 평가하도록 규정합니다.
- 사도법에 의한 사도 : 인근토지에 대한 평가액의 5분의 1
– 도로가 공로에 연결된 사실 외에도 개설권자가 특별자치도지사, 시장, 군수, 구청장의 개설허가가 있어야함
– 일반의 교통에 공용되는 도로 중 고속도로, 일반국도, 특별시도 , 지방도 등과 대총령령이 정하는 바에 따라 위의 도로 외의 도로 중 도로법의 준용을 받는 도로는 사도법상 사도가 아님
– 토지대장상 지목이 도로여도 사도개설 허가를 얻지 않은 것은 사도가 아님
– 사도의 개설자는 사도에서 일반인의 통행을 제한하거나 금지할 수 없음 - 사실상의 사도 : 인근토지에 대한 평가액의 5분의 1
– 건축법 제 45조에 의거, 건축허가권자와 그 위치를 ‘지정공도한 도로
– 도로 개설 당시 토지 소유자가 대지 또는 공장용지를 조성하기 위해 설치한 도로
– 토지소유자가 그 의사에 의해 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로 - 그 외의 도로 : 일반 토지의 평가방법과 동일
예정공도는 사실상의 사도와 유사한 측면이 있으나 도로개설이 강제되었다는 점에서 공도의 성격이 강조되고, 사실상의 사도의 개념에서 명시적으로 제외되어 3분의 1로 감액평가 되지 않고, 일반적인 토지 보상평가와 같이 보상평가 됩니다.
예정공도의 대법원 판례 (2018두 55753)
(1) 판시사항
공익계획사업이나 도시계획의 결정•고시 때문에 이에 저촉된 토지가 현황도로로 이용되고 있지만 공익사업이 실제로 시행되지 않은 상태에서 일반공중의 통행로로 제공되고 있는 상태로 계획제한과 도시계획시설의 장기미집행상태로 방치되고 있는 도로, 곧 예정공도부지가 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제 25조 제2항에 정한 사실상 사도에 해당하는지 여부
(2) 판결요지
사실상의 사도는 ‘사도법에 의한 사도’ 외의 도로로서, 도로개설 당시의 토지소유자가 자기 토지의 편익을 위해 스스로 설치한 도로와 토지소유자가 그 의사에 의해 타인의 통행을 제한할 수 없는 도로를 의미한다고 규정한다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 도시• 군 관리계획에 의해 도로로 결정된 후부터 도로로 사용되고 있는 것은 사실상의 사도에서 제외하고 있는 바, ‘공익계획사업이나 도시계획의 결정• 고시 때문에 이에 저촉된 토지가 현황도로로 이용되고 있지만, 공익사업이 실제로 시행되지 않는 상태에서 일반공중의 통행로로 제공되고 있는 상태로서 계획제한과 도시계획시설의 장기미집행상태로 방치되고 있는 도로 , 즉 예정공도부지의 경우 보상액을 사실상의 사도 기준으로 평가한다면 토지가 도시•군관리계획에 의해 도로로 결정된 후 곧바로 도로사업이 시행되는 경우의 보상액을 수용 전의 사용현황을 기준으로 산정하는 것과 비교해 토지소유자에게 불리한 결과를 가져온다는 점을 고려해 예정공도부지는 사실상의 사도에서 제외된다.
(3) 판결이유
- 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제26조 제2항은 사실상의 사도는 ‘사도법에 의한 사도’ 외의 도로로, 도로개설 당시의 토지 소유자가 자기 편익을 위해 스스로 설치한 도로와 토지소유자가 그 의사에 의해 타인의 통행을 제한할 수 있는 도로를 의미한다고 규정하는바 공익사업이 실제로 시행되지 않은 상태에서 일반 공중의 통행로로 제공되고 있는 상태로서 계획 제한과 도시계획시설의 장기미집행상태로 방치되고 있는도로, 즉 예정공도부지의 경우 그 보상액을 사실상의 사도를 기준으로 평가한다면 사실상 토지소유자에게 지나치게 불리한 결과를 초래한다는 점을 고려하면, 예정공도부지는 공익사업법 시행규칙 제26조 제2항에서 정한 사실상의 사도에서 제외된다고 해석함이 상당하다. (대법원 2014.9.4. 선고 2014두6425 판결 참조)
2. (가) 이 사건의 토지는 1977.7.12 전라북도 고시 제125호에 의해 소로2류의 도로예정지로 지정•고시됨.
(나) 이 사건 토지는 전 소유자인 소외인이 1983년 경부터 1986년경 사이에 인근 토지를 분할해 매도하면서 도로부지 목적으로 인근 토지의 중앙부분에 장방형의 형태로 분할•잔존하게 되어 그 무렵부터 비포장 상태의 통행로로 이용되기 시작.
(다) 전주시는 1985년경 이 사건 토지에 도로포장을 하고 점유해 일반공중의 통행에 제공하였으나 법률에 의한 수용 등의 절차에 따라 취득 사용한 것은 아님. 그 후 30여년 간 인근 주민의 통행로로 사용되어 공로에 이르는 유일한 통행로에 해당하여 인근 토지에서 이 토지를 를 이용하지 않고서는 자동차를 이용한 공로를 통행할 수 없음.
(라) 이 사건의 토지는 폭 약 8m로서 토지 전체가 통행로로 이용, 아스팔트 내지 콘크리트로 포장, 원상회복이 용이할 것으로 보긴 어려움.
(마) 피고는 이 사건 토지의 현황이 도로임을 고려해 종전자산평가액이 94,674,000원이라는 내용을 포함한 관리처분계획을 수립하였고, 전주시장은 2015. 12. 21. 위 관리처분계획을 인가.
(바) 이 사건 사업의 사업시행인가 고시일인 2012.12.4 경을 기준으로 이 사건 토지의 현황을 지목대로 답이라고 평가할 경우 219,888,000원 임.
3. 이 사건 토지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 도시•군 관리계획에 의해 도로예정지로 결정된 후 도로로 결정 고시 되지는 않았지만, 실제 도로로 사용되고 있는 예정공도부지에 해당하여 토지보상법 시행규칙 제26조 제2항에서 정한 사실상의 사도에서 제외된다고 봄이 타당.
그런데도 원심은 이와달리 , 원고 소유의 이 사건 토지가 토지보상법 시행규칙 제26조 제2항 제2호에서 정한 사실상의 사도에 해당함을 전제로 한 이 사건 관리처분계획이 적법하다고 판단하였으니 원심의 판단에는 사실상의 사도 범위 등에 관한 법리를 오해해 필요한 심리를 다하지 않음으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다.
4. 그러므로 원심판결 파기하고, 사건을 다시 심리 판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결함.
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